该规定第147条要求公安机关进行调解处理时，注重教育和疏导，化解矛盾。

其他的包括《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》：加强顶层设计和摸着石头过河相结合。由此在机关思维下，所产生的权力个体评价标准便是唯上标准。

在此，我们提倡一种实质改革观，即顶层设计以权力为视角切入，以被改革的权力为中心，在尊重权力客观运作规律的基础上，检视权力程序中各个环节，找寻其间可能的价值漏洞或风险点并予以弥补或防范，从而实现现代权力在宪法视域下的价值统合和体系建构的目标。具体参见朱应平：《功能最适当原则是国家机构改革的宪法基础(会议论文)》，上海：中国法学会宪法学研究会2008年年会的会议论文。机关思维可能将制造执政党内部权力分支间的经济鸿沟(查尔斯· A·比尔德，2012:1-11)，进而发生马克思主义宪法的基础解构风险，引发上层建筑之价值冲突与失序。但观察目前国家监察体制的顶层设计，它实际上阻隔了国家监察委员会和社会、公民在反腐语境中的互动，现代政治强调的民主价值并未得到体现。摘要:  国家监察体制改革是国家监察权的顶层设计，需要正确的方法论。

一方面，管理者为追求资源来满足其生存、发展的需求，才有动力去执行国家意志。为了使国家监察体制改革具有形式上的合宪性，全国人大常委会通过了相应地试点授权决定，但这种做法是存在重大瑕疵甚至可以说是违宪的[14]，因为对全国人大常委会职权进行法教义学分析，并不能推出其设置监察权的权力。确切地讲，常委会是国家权力机关的常设机关，不能与人大本身混同，由此需要指出《立法法》之所以将要求资格明文赋予省级人大常委会而非省级人大自身，显然是因为考虑到常委会作为常设机关的便利性。

在五类要求主体中，人们通常对人民法院具有较高的实践期待，因为它的职能是审理刑事、民事和行政案件，在实践中，人民法院审理案件必然会遇到法规合宪性问题并需要决定规范适用问题。省级人大及其常委会的国家权力机关地位与宪法监督职责发生竞合，因此，它不仅要在行使自身权力的过程中忠于宪法并杜绝自身违宪之可能，也要监督本省各级各类国家机关遵守和执行宪法，从而在本省范围内形成并维持一种法治状态，使以宪法为基准的法制统一性得到维护。[18] 刘松山：《健全宪法监督制度之若干设想》，载《法学》2015年第4期。立法法规定的五类要求审查主体在宪法中具有范围各异的核心职权，因此其要求管道也有容量之别，核心职权涵盖范围越广，要求管道的容量越大，审查要求权的潜在价值也就越高。

在此意义上，省级人大常委会的提请审查功能可以涵盖建议审查程序，既能适当筛选数量巨大的审查建议，又能保证审查程序的启动。公丕祥：《法治中国进程中的区域法治发展》，载《法学》2015年第1期），甚至产生区域间法治竞争（参见孙笑侠：《局部法治的地域资源——转型期先行法治化现象解读》，载《法学》2009年第12期。

在11个共享式国家中有6.5个[8]实行法人化的地方自治结构，其地方议会是地方单位的决定机关，而地方行政机关只负责执行，因此，地方议会实质地决定着本地方单位是否提出审查申请（恰如日本地方公共团体起诉国家的决定是由其议会作出的），其中秘鲁宪法明确规定了地方议会的决定性地位。前者常常表现为地方与中央国家机关之间的权限争议，[11]属于宪法权力划分的范畴，后者则属于地方自治团体的自治权保障，源于地方议会作为地方利益代表者的地位，极少数国家甚至将自治权保障扩展到立法不作为。两种方式各有道理，前者的主要考虑是保持宪法本身的原则性，后者则照顾宪法制度的具体可行性。然而，此种定位完全没有得到应有注意，如在孙志刚案中，人们在关切审查程序问题时主要在惋惜全国人大常委会未能基于公民建议启动审查程序，[26]却忽视了省级人大常委会的审查要求，审查建议其实亦可向事发地广东省甚至孙志刚原籍地湖北省人大常委会提出，从而转化为审查要求，同时，广东和湖北两省人大常委会作为孙志刚的代表机关，在宪法上原本就有责任保证本省居民或选民的基本权利不受违宪违法法规的侵害，若未能对其提出审查要求则有怠于履行职责之嫌。

可见，11个共享式国家中只有4.5个是实质性共享，因此21个国家中有16.5个都使地方议会居于提请的排他性或主导性地位。[30] 乔晓阳主编：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第302页。因此，表2选取法国（宪法委员会）、德国（宪法法院）和日本（司法审查）三种模式中的相关提请形式，并与我国省级人大常委会的审查要求权进行对比。第四，省级人大常委会基于辖区内人民法院的请求提出法律询问，在数量上非常罕见。

值得注意的是，审查建议是向全国人大常委会提出的，而反馈则由全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构作出。再次，从审查对象上看，既包括行政法规，也包括自身的和其他行政区域的地方性法规，在此意义上，各省级人大常委会作为一个群体的宪法监督具有对外监督、自我监督和相互间的平行监督等多种形式。

[36] 《立法法》第64条（原第55条）规定：全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。[23]后者如我国各地方曾存在大量法规和政策来保护本地人员、企业，限制外地人员、物品和服务流入，[24]再如未来逐渐凸现的省际间环境利益冲突。

关于法律询问答复效力的研究可参见褚宸舸：《论答复法律询问的效力——兼论全国人大常委会法工委的机构属性》，载《政治与法律》2014年第4期。11个国家的地方议会与地方行政机关共享或分别享有独立的提请主体资格，10个国家则明确将提请主体资格排他性赋予地方议会。考虑到司法调节央地关系具有特定优点[6]而得到愈多国家的采纳，地方单位通常具有诉的资格当无疑义。[11] 这排除了与地方无关的中央国家机关间权限争议，比如，德国宪法中的机关权限争议分为机构争议（即联邦各机构间的冲突）和联邦与州争议两类，邦政府或议会得提请的是联邦与州争议，具体参见[德]克劳斯·施莱希、斯特凡·科里奥特：《德国联邦宪法法院：地位、程序与裁判》，刘飞译，法律出版社2007年版，第86、110页。可见，省级人大常委会在法律询问答复程序中发挥了最重要的提请作用。此种提请主体资格是宪法审查启动机制的重要组成部分，对推动我国法律法规的合宪性审查实践具有重要意义，但并没有受到学术界的重视，究其原因是它处在宪法审查理论与地方制度法学的交叉边缘地带。

至于行政法规成为要求审查的对象，则是因为省级人大常委会与国务院分属人大系统和行政系统，考虑到人大系统在人民代表大会制中的核心地位，省级人大常委会当然可以向全国人大常委会提出审查行政法规的要求，这可以更充分地实现宪法第5条规定的法制统一原则。全国人大常委会没有对公民……的建议做出回应，全国人大常委会与国务院没有按宪法、《立法法》规定的程序互动……削弱了废止《收容遣送办法》、代之以《救助管理办法》这个过程的法治意义，没有给人们留下多少制度性的，可反复适用的东西，甚为可惜，参见邓少岭：《孙志刚案与违宪审查学术研讨会综述》，载《中国法学》2003年第4期。

首先，从程序上看，前述方案既有省级人大常委会自身的主动要求，也有三种起点各不相同的被动要求。上下级人大及其常委会同属人大系统，省以下人大及其常委会在遇到法律疑难问题时，只能在系统内求助于上级国家权力机关，而非行政机关、审判机关或检察机关。

注释: [1] 在已有相关成果中，仅郑磊博士对德国和奥地利的邦政府提请资格进行过简略的研究，参见郑磊：《宪法审查的启动要件》，法律出版社2009年版，第226页。[31] 学者将我国的法规审查建议定性为一种法律权利，并认为其不仅是对公民基本权利的具体化和现实化，更重要的是首次赋予了公民一定的启动法规违宪审查程序的权利（参见胡建淼、金承东：《论法规违宪审查建议权》，载《法学家》2005年第2期），不无夸大建议之法律效力的嫌疑。

三、省级人大常委会审查要求资格的宪法基础和功能定位 我国省级人大常委会根据立法法所具有的审查要求主体资格可以类比于外国地方议会提请主体资格，但它在下列四个方面颇具特点：第一，法律不是审查对象，而是审查依据，因此我国的宪法审查排除了法律的合宪性审查而增加了法规的合法律性审查，在此意义上，法规审查要求的措辞较为准确。④1个国家仅选择第三甲类。值得指出的是，第四和第五两种情形中的法律问题或者来自具体司法案件或者与具体法律权利相关，而前三种情形中的法律询问还可能在脱离具体事例的抽象背景下产生。此种规范建构具有重要意义，立法法虽然赋予国务院等五类主体对三类法规的审查要求资格，但这些资格的法律性质、功能定位和在不同主体间的分工等却语焉不详，由此给审查要求的实际提出造成了不便和困扰，导致要求审查程序长期搁置。

就代表辖区内特定个体利益而言，省级人大常委会应当努力排除违宪违法法规对辖下特定群体基本权利的侵害，运用审查要求将辖区内社会团体、企事业组织和公民的审查期待向全国人大常委会传达。[5]因此司法审查模式只是不需要专门规定审查提请主体资格，而非否定地方议会的提请主体资格。

[15] 林来梵主编：《宪法审查的原理与技术》，法律出版社2009年版，第14-23页。法律询问答复制度早已存在，2000年得到立法法的确认，[36]但不同于法规审查制度是立法法刻意创制的，法律询问答复制度是正在实践中的活制度（acting and living system），形成了丰富的实践。

②6个国家仅选择第二类，其中1个国家附加二子。由于立法法第99条的规定本身过于宏观和概括，理解前述特点就必须基于我国宪法文本并充分运用比较解释方法，尤其是在我国独特的人民代表大会制政权组织形式下，根据省级人大常委会的特殊宪法地位和宪法监督职责，对立法法第99条进行价值溯源和内涵填充。

[18]全面理解省级人大及其常委会的该项职权还应当注意到，地方各级人大及其常委会具有不同层级，尽管在规范意义上地方各级人大及其常委会具有相同的性质和地位，但不同层级的地方人大及其常委会在职权范围及其影响力上却存在较大差别。四、省级人大常委会审查要求资格的权力性、管道性和立体性 （一）省级人大常委会审查要求资格的权力性 审查要求存在于立法法设置的要求审查程序中，与建议审查程序中的审查建议具有迥然不同的性质。要求主体全然决定着相应程序是否启动，因此位于审查启动机制的中心。（二）省级人大常委会提出法律询问作为现实参考 就现实可能性而言，经过对现有实践进行匹配性搜索，可以将省级人大常委会在法律询问答复制度中的实际作用作为参照。

此种尊重非指其议决必须体现少数利益和遵循少数意志——民主过程本身必须遵循多数决原则，而是指少数利益受到多数决定损害后应当享有某种程序性保障。在2015年立法法修正过程中，立法者从未试图对要求审查程序进行改进，这似乎说明该程序在立法者眼中是不存在缺陷的。

其中欧洲最为集中，不仅数量最多，在实行专门机构审查模式国家中的比例也最高，40个欧洲国家中有31个实行专门机构审查模式，这31个国家中有12个通过宪法赋予地方议会提请主体资格。[27] 田毅、王颖：《一个法官的命运与法条抵触之辩》，载《21世纪经济报道》2003年11月17日第5版。

五、省级人大常委会行使法规审查要求权的具体方案 （一）触发器设计的必要性与规范可行性 立法法虽然规定了省级人大常委会的审查要求权，但省级人大常委会从未予以行使，其原因不仅在于其审查要求权的规范属性未能得到充分认识，也在于各省级人大常委会的提请资格是整体性的，缺少行使要求权的具体机构和方案，或者说，省级人大常委会的审查要求权作为审查启动装置本身，仍缺少旨在启动其审查要求的机制。总而言之，本省人民，省人大的内部机构如省人大代表或代表团等，本省各级各类国家机关都可以、能够并且应该充当省级人大常委会审查要求权的触发器。